El extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) estimó en 2014 que casi la mitad de los predios rurales inscritos en el catastro no tiene títulos ciertos. Esto significa 1.5 millones de predios rurales son poseídos bajo modalidades precarias como ocupación de baldíos o de predios ajenos, herencias no repartidas legalmente y títulos no registrados.
Estudios realizados por el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de Uniandes, estiman que uno de cada cinco predios rurales en el país tiene problemas de este tipo y la mitad de los pequeños campesinos en Colombia no tienen formales derechos sobre la tierra.
Mónica Vásquez, profesora del Departamento de Derecho de la Universidad del Norte afirma que lo anterior es un reflejo de una deuda histórica con el sector rural, debido al abandono al que se ha visto sometido este sector de nuestra sociedad. Según Vásquez, también investigadora del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, la población campesina, además de sufrir directamente los embates de la guerra, sufre de niveles dramáticos de pobreza, de falta de acceso a los servicios y derechos más básicos. 'Este abandono, desde luego, ha afectado también la protección de los derechos de propiedad del campesinado, lo que ha incidido en el alto nivel de informalidad en el manejo de la titularización de los inmuebles'.
De manera general no hay datos precisos ni actualizados que permitan conocer de quiénes son las tierras del país, cómo son explotadas, la información precisa sobre los baldíos nacionales, cuáles tierras son productivas, en manos de quién están las tierras ni cómo se adquirieron, entre otros factores. Esta precaria información catastral, según Vásquez, incide no sólo en el uso y explotación de la tierra rural, sino también en el cobro de impuestos y en la débil protección que el Estado debe a sus ocupantes, quienes pueden tener dificultades para participar de programas institucionales de apoyo a la producción rural, del mercado crediticio y de protección a su derecho de propiedad.
El robo de tierras
La informalidad en la tenencia de las tierras rurales facilita el robo de las mismas. De acuerdo con Vásquez, la ley de restitución de tierras –1448 del 2011– habla de dos situaciones en que un campesino puede ver su tierra ‘robada’: el despojo y el abandono. 'En el despojo hay una acción directa externa que conmina al ocupante del predio a venderlo, transferirlo, desocuparlo o cederlo. El abandono se refiere a una renuncia, a que el ocupante decida dejar el bien por la fuerza de los acontecimientos que lo rodean'.
Según estudios del CEDE, el 55% de las personas despojadas durante el conflicto tenían acceso a la tierra antes de ser desplazadas; se trata, en su mayoría, de campesinos con parcelas de 13 hectáreas en promedio.
Dicho estudio además expone que solo un tercio de los campesinos desplazados tiene títulos formales para sus tierras, hecho que según Vásquez ha facilitado que nuevos ocupantes hayan obtenido la titularidad de los bienes despojados, por presión o aprovechamiento, quedando protegidos bajo la investidura de legalidad que otorga el cumplimiento de las formas jurídicas.
'En este sentido la política de restitución de tierras ha logrado revertir en alguna medida el peso implacable de legalidad que otorgan las formas jurídicas tradicionales, pues ha flexibilizado las pruebas que deben presentar los demandantes despojados al solicitar la restitución y ha exigido en cambio a los segundos ocupantes probar que no han sido ellos despojadores de las tierras reclamadas', sostiene Vásquez.
¿Qué plantea el acuerdo?
El acuerdo de La Habana plantea la 'regularización de la propiedad' como parte de la Reforma Rural Integral que propone en el punto 1. En dicho texto se propone luchar contra la ilegalidad de la posesión y la propiedad a través de un plan de formalización masiva de 7 millones de hectáreas en 10 años (que podrá ser extensible en el tiempo), para trabajadores con vocación agraria que carezcan de tierra o con tierra insuficiente.
Estas acciones son la continuación del ya iniciado Programa Nacional de Formalización, en que el Gobierno Nacional planteó regularizar la tenencia de 1.3 millones de hectáreas entre 2014 y 2018. A junio de 2015, según el Ministerio de Agricultura se habían recibido 37.875 solicitudes de formalización en 30 municipios y se había logrado entregar 1.271 títulos de propiedad de 10.500 que se espera formalizar durante el Gobierno de Juan Manuel Santos.
Concretamente, en el punto 1.1.5 del acuerdo se plantean una serie de acciones para la formalización masiva, entre los que se destacan: reformas institucionales y normativas que faciliten la regularización y protección de la propiedad; procesos masivos de adjudicación gratuita y el renacimiento de la jurisdicción agraria que había sido abolida en el año 2010, después de haber sido creada en 1989 sin que llegara a implementarse.
Para evitar la concentración de tierras muertas o tierras con potencial agrícola usadas como 'tierras de engorde', de acuerdo con Vásquez, las tierras adjudicadas no podrán ser vendidas o transferidas por 7 años y se condicionará la permanencia de la titularidad a la explotación efectiva del terreno. El incumplimiento significará que la tierra será puesta a disposición del Fondo de Tierras con el fin de que sean readjudicadas.
Durante las negociaciones para el que fue el primer acuerdo logrado entre las Farc y el Gobierno Nacional (en mayo de 2013), el grupo guerrillero propuso que la formalización de los terrenos no podía quedarse solamente en la titulación, sino que también debía incluir mecanismos para facilitar un mejor y más productivo uso de la tierra. Este programa, además, debía ser concertado junto a las comunidades. El Gobierno accedió y se comprometió a hacer un acompañamiento a los campesinos durante este proceso.
¿Cómo se titula una tierra?
Según Mónica Vásquez, investigadora del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, el proceso para obtener la titulación, a grandes rasgos, depende del tipo de bien que se ocupe. Si se trata de bien de un particular se rige por las clásicas categorías de título y modo consagradas en el Código Civil. Así por ejemplo se requerirá el contrato, testamentos o sentencias judiciales para obtener la propiedad del bien luego de cumplir las formalidades legales y proteger dicho derecho con el registro respectivo en la Oficina de Instrumentos Públicos.
Sin embargo, en el marco de la política de tierras propuesta en el Acuerdo de La Habana entrará a operar es la solicitud de adjudicación, pues el Fondo de Tierras asignará bienes pertenecientes al Estado: baldíos, bienes expropiados por utilidad pública o aquellos sobre los cuales ha sido decretada la extinción de dominio. En este caso la solicitud será dirigida y tramitada por la Agencia Nacional de Tierras, que reemplaza al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder).
